¿ La Contraloria como responsable Técnico del personal a cargo del Control Interno del Ejecutivo y además Auditor Externo del mismo Ejecutivo?

El artículo 18 de la Ley Nº 10.336, Orgánica de la Contraloría General de la República ( ver http://www.bcn.cl/leyes/pdf/actualizado/18995.pdf )dispone que los contralores, inspectores, auditores o empleados con otras denominaciones que tengan a su cargo labores de Control Interno queden sujetos a la dependencia técnica de la Contraloría General.

Esta facultad le produce un grave y gran contrasentido a la independencia de la Contraloría.
Está demostrado que a la larga las irregularidades administrativas o fraudes se producen, principalmente, por debilidades o fallas de aplicación o de diseño en las funcionalidades de los sistemas de Control Interno, labores que normalmente llevan cabo los funcionarios responsables del área.

Se recomienda a los lectores Ver Doctrina COSO sobre control interno http://212.9.83.4/auditoria/home.nsf/COSO_1
Una versión mas detallada puede encontrarla en http://www.asofis.org.mx/mejores_practicas/COSO.pdf

Tanto la doctrina COSO I como la Ley Sarbanes - Oxley (USA) COSO II, que efectivamente han surgido para fortalecer el Control Interno en el sector privado, especialmente en las grandes corporaciones, a propósito de los grandes fraudes financieros de los 70' y recientemente el 2002 con el caso Enron, en que justamente la colusión entre Auditores Externos y Directivos de la empresa , fueron capaces de vulnerar el control interno y producir un fraude de proporciones que terminaron con la Empresa de Auditores mas grande del mundo y con Enron la 7º del ranking norteamericanos. Hoy COSO I Y II constituyen la guia universal para el Control Interno

El sector público , al menos en los países desarrollados, se ha asimilado a esta doctrina.

El diseño, desarrollo, implementación y aplicación del Control Interno en la organización es un asunto del Administrador. El debe responder por el cumplimiento integral de los objetivos que ha asumido frente a los accionistas o los ciudadanos, según el caso. Que el personal relacionado con las labores de control interno dependa técnicamente de un ente externo, supone una cierta incapacidad técnica de la administración para realizar dicha labor por sus propios medios.

¿Se supone que el Poder Ejecutivo es incapaz de disponer de equipos técnicos competentes, al punto que acepta que se rompa la integridad de su responsabilidad sobre el control de su administración dejando, en el fondo, que la conducción técnica del quehacer de las unidades de control interno sean guiadas en un organismo externo que curiosamente es el mismo encargado de controlar al Ejecutivo externamente y con independencia del Presidente y sus Ministros?


La figura de tutor técnico del personal de control interno del Ejecutivo y Municipios, de plano, releva de la responsabilidad del administrador que le cabe en cuanto a controlar integramente su administración. Al menos, diluye dicha responsabilidad, confunde, entorpece. Podría, incluso. permitir que el administrador invoque la existencia de un Tutor técnico Externo, al momento de dar cuenta por un acto fallido o una irregularidad y de este modo descargar la responsabilidad por fallas técnicas de control que han ocasionado el descontrol o desorden, como se llame. Si no se ha ocurrido hasta ahora, es simplemente porque no se ha reparado en este gigantesco contrasentido de la mencionada Ley.

A la fecha, nuestro ordenamiento legal no se ha hecho cargo del Control Interno. En consecuencia, los profesionales auditores debemos recurrir a las normas internacionales y la doctrina que universalmente se usa como referencia para llevar cabo las tareas de Control Interno, tanto a nivel privado como público. Las responsabilidades de la Administración en cuanto al ejercicio del Control Interno de la Organización y de los profesionales que en ella se desempeñan están claramente especificadas y actualizadas hoy en la Ley de Sarbanes- Oxley, promulgada en EE.UU luego del caso Enron, hoy dicha ley da forma a la versión II de la doctrina COSO. Se recomienda visitar:
http://www.aeca.es/comisiones/rsc/documentos_fundamentales_rsc/usa/sarbanes_oxley.pdf


Partiendo de la base que la figura de un tutor técnico externo del personal de control interno de una organización no está contemplado en la doctrina universal de Control Interno, ¿Cuál sería entonces la tarea de dicho tutor técnico?.

¿Proveer asistencia técnica al personal que opera el control interno ? Si así fuere, ¿ Donde están la guías técnicas de la Contraloría sobre como debe estructurarse el Control Interno Gubernamental, ¿ Donde están las actas con el registro de las reuniones llevadas cabo con el personal encargado de las actividades de C.I. en que se les indica como deben realizar su trabajo de una manera técnicamente adecuada? Donde están las Normas de C.I. dictadas al efecto.?..¿Donde está la asistencia técnica de la Contraloría en esta materia?. ¿ Donde esta la opinión respecto de como técnicamente se debería estructurar el control interno en el Ejecutivo
Desde luego que es evidente que quién lleve a cabo estas labores evidentemente está comprometido con la gestión de la organización y ciertamente no puede posteriormente aparecer independiente de ella. La verdad, que es que todo indica, que la Contraloría no ha ejercido dicha tuición técnica.

Los avances más significativos tanto en la organización como el desarrollo técnico del Control Interno del Ejecutivo se produjo entre los años 1994 y fines de 1999, con el surgimiento de la Auditoría Interna Gubernamental, una modernización de la administración Frei. Sin embargo dicha modernización ha quedado trunca al no tramitarse aun el proyecto de Ley que la incorpora en la estructura permanente del Estado. Sobre este tema se desarrollara un articulo exclusivo.

Si efectivamente nos guiamos por la doctrina universal sobre control interno COSO I y II, nos daremos cuenta que el Control Interno abarca todos los ámbitos de la organización, a saber : La alta dirección que es responsable de mantener un entorno de control, los funcionarios responsables de las tareas de supervisión, los funcionarios responsables de las actividades de control, los responsables de las comunicaciones y los responsables de gestionar los riesgos. En definitiva todos los miembros de una organización tiene responsabilidades en su control interno. Esta es la gran diferencia con el concepto de Control Interno del pasado, el que suponía que dicha función estaba reducida a un departamento o unidad, que era una cuestión de inspectores. Hoy va desde el Directorio hasta el más modesto funcionario de la organización.


En este sentido, y si se sigue el espíritu del mencionado articulo ( Art.18 de la LOC de la Contraloría ). El Presidente de la República que es el primer responsable del Control del Gobierno, cosa que la propia Constitución señala, podría entenderse, que en esta materia es técnicamente dependiente de la Contraloría, Ministros estarían también incluidos en esta dependencia. El no ser considerados como funcionarios los exime. En el mundo privado no es posible este eximiente.

Con todo, es evidente que la legislación chilena y particularmente la LOC de la Contraloría, no reconoce la doctrina moderna sobre control interno. El aspecto más importante de todos, y por lo demás desde siempre, es el que se refiere a que un ente de Control Externo no puede ser responsable del control interno, bajo ninguna modalidad, que más tarde le impidan auditarlo con objetividad y clara independencia.

Si la Contraloría no puede ni debe ejercer dicha tuición técnica, debe desprenderse de ella y el legislador debe permitir que el Ejecutivo sean plenamente responsables del Control Interno, tanto de su organización como de su conducción técnica. Para ello se ha desarrollado la Auditoría Interna, que es una herramienta moderna y clave en el apoyo a la gestión.

Sin embargo, llama la atención que la Contraloría, a través de su representante, de cierta manera, reivindica dicha facultad, erróneamente en nuestra opinión, en su planteamiento con motivo de la discusión de la Ley que crea al Consejo de Auditoría Interna de Gobierno
(ver boletín del Senado Nº 3937 – 06 del 11de octubre de 2005 http://sil.congreso.cl/docsil/info9049.doc ). Dice que la idea es buena, pero no acepta desprenderse de una facultad que tampoco puede ejercer. ¿ Que sentido tiene preservar una atribución que tiene efectos perversos para el rol de la Contraloría como Auditor Externo del Ejecutivo y Municipios ? El único argumento es que el rango legal del proyecto no permite reformular una Ley orgánica constitucional. Una argumentación meramente formal, no responde el fondo del asunto.

La verdad, es que todo indica que la Contraloría no ha ejercido dicha tuición técnica, pero algo pasa que tampoco se permite que en propiedad lo haga el Poder Ejecutivo. Debemos tener claro que un órgano de Control Externo genuinamente independiente no puede tener responsabilidades en la gestión de ningún asunto interno de la organización, la dependencia técnica vulnera este principio. La Toma de Razón cae en esta misma inhabilidad,pero ese es un tema para otra discusión.

Poner las cosas en su correcto sitio, no puede entenderse como una disminución debilitante de la Contraloría. Por el contrario, la descarga de tareas que a la larga perjudican la independencia de la propia Contraloría y al país que tiene una Contraloria a medias. Un poco auditora, un poco Contadora y poco independiente. Así no le sirve a Chile.

Los tratadistas del Derecho Administrativo y Control Público deben actualizar sus obras.

La Contraloría que se necesita, no solo es la que a juicio de sus funcionarios debiera ser, sino la que el país requiere.

Es urgente una reforma que se haga cargo de la situación descrita y otras que en siguientes artículos desarrollaremos como es el rol de Contador de la Nación y Auditor del Ejecutivo y Municipios, un contrasentido tanto o más grave que el descrito en este artículo.