lunes, 7 de abril de 2008

Las debilidades de la Auditoria Interna de Gobierno

Breve historia de la Auditoría Interna de Gobierno

Luego que estallara en Codelco el caso Dávila en el verano de 1994 , la administración Frei, que debía asumir en marzo de ese año, instruyó a su gabinete privado elaborar una propuesta destinada a constituir una estructura orgánica de alto nivel que apoyará al Presidente de la República, Ministros y Jefes de Servicio en el ejercicio del control interno en el ámbito de administración. En mayo del mismo año por decreto supremo se creó la Dirección de Asuntos de Gestión de la Presidencia y se le encargo llevar adelante la mencionada tarea . El mismo decreto ordenó la creación de las Auditorías Ministeriales. Luego se crearon los comités de auditoría sectorial hasta llegar a los servicios público y empresas del Estado.


Seguidamente se inició el desarrollo sistematizado del control interno a través de la emisión de documentos técnicos destinado a orientar el trabajo de los Auditores. A nivel gubernamental de llevaron a cabo las denominadas Auditorías basadas en objetivos dispuesto por el Presidente de la República. Por ejemplo, la auditoría al régimen de contrataciones efectuada en 1996 , constituye el origen del actual sistema de compras públicas. La Auditoría al uso de Consultorías Externas en el Gobierno dio lugar a un decreto supremo que regula dichas contrataciones. Es decir las recomendaciones de las Auditorías Gubernamentales se tradujeron en acciones concretas para la administración.


Mas tarde, en 1997 , (D.S. Nº 12 ) se constituyó el Consejo de Auditoría Interna General de Gobierno, a partir de ese año se profundizó la política de auditoría gubernamental. Se avanzó a través de Gobierno Interior en la creación de las unidades de Auditoría en los Gobiernos Regionales no contemplados en su LOC.


Un aspecto importante que caracterizó a la gestión del Consejo durante dicho período era el acceso al resultado del trabajo anual efectuado por el Consejo ( a través de una pagina web http://www.caigg.cl/ )y la publicación de un ranking ministerial de riesgo de Control Interno.

El Consejo, en 1998 encargó a Cumplido y Nogueira la elaboración de un proyecto que consagraba en la Ley la existencia de la Auditoría Interna de Gobierno. Quedó firmado en febrero del año 2000, listo para su despacho. El año 2005 entró a tramite. Ver http://sil.congreso.cl/docsil/info9049.doc

Durante el periodo siguiente, el Consejo de Auditoría Interna de Gobierno, salió de La Moneda y fue dejado bajo la dependencia del Ministerio de Hacienda...... A la fecha, no aparecen la evolución técnica ni mayores antecedentes de su labor. La pagina web aparece desactivada............

Debilidades de la Auditoría Interna de Gobierno al no disponer de una ley que la regule


Por lo pronto, es evidente que fuerza del Consejo queda sujeta a la voluntad política del Presidente(a) de turno y la importancia que se le atribuya a los aspectos de control interno.

Estabilidad e independencia del Auditor Ministerial (p.ej.)


La labor que les corresponde a los Auditores Ministeriales debe contar con un respaldo en la Ley de tal modo que, por ejemplo, su estabilidad laboral no este sujeta a la bondad de sus informes. No puede ser posible que un Auditor Ministerial aparezca despedido como consecuencia de un reporte que no es de gusto de la autoridad. En el caso de Educación, se despidió al Auditor Ministerial dado que, según una autoridad del sector, declaró que se había terminado la confianza en él y punto. En la misma prensa se podía apreciar que el despido se produjo en circunstancias que dicho Auditor se encontraba representando a la autoridad la situación en la Seremi Metropolitana respectiva. Comprensible sería que muchos auditores que se estan desempeñando en el gobierno, piensen primero en su estabilidad laboral antes de redactar su informe. Grave sería pero es la señal que recibieron. En los EE.UU , no habría sido posible despedir a Inspector General ( equivalente a nuestro Auditor Ministerial) sin dar cuenta al Congreso. Muchas tendrían que haber sido las explicaciones, además de un acto grave.


Remoción del Auditor

Como toda autoridad o funcionario público, también es posible que un Auditor Interno de rango ministerial o institucional pueda ser removido, pero no puede hacerlo, sin más, la misma autoridad a quién debe reportar dicho Auditor. Se puede solicitar su remoción al Consejo, tal como lo puede hacer el Presidente de la República respecto del Contralor, pero lo resuelve el Senado no el Presidente directamente. Para eso se requiere una Ley , la voluntad temporal de un Presidente no es suficiente.

Reacción tardía o simplemente no reacción de la Autoridad frente aun reporte que demanda de su intervención


¿Que hacer cuando la autoridad no reacciona frente al requerimiento de su intervención producto de un hallazgo de auditoría en que se vea, por ejemplo, afectado el patrimonio fiscal?. ¿Que hace el auditor en ese caso? ¿a quién recurre? ¿ Al Consejo de Auditoría Interna Gubernamental? ¿ al Parlamento? ¿ a los tribunales de justicia ? que se hace. En el mismo caso, lo que ocurrió fue que el Auditor Ministerial de Educación fue despedido . Luego , el profesional exonerado, recurrió a los medios de comunicación social ( Control Social ) para denunciar la situación en la mencionada Seremi, seguidamente buscó apoyo en un partido de oposición al gobierno( control político ) . Hoy el asunto ha tomado un giro que incluye acciones dispuesta en nuestro orden constitucional. Una ley de Auditoria Gubernamental, seguramente habría hecho innecesario llegar a las acyuales circunstancias que hoy se debaten en el Congreso.

A.gún dirigente político ha dejado deslizar que una Ley destinada a fortalecr la accion de la Auditoria Gubernamental complicaría a las autoridades "nos meteriamos en un lío" ¿ En que los complicaría ? ¿ Que se les haría más difícil?. ¿ Que facultad o atribución se vería mermada ?. Entonces es preferible un control interno más discrecional, más laxo menos exigente? ¿ Mejor dejar todo en manos del Control Externo que es por naturaleza posterior?.Mientras otros, sostienen que sería aumentar la burocracia. No es cierto, ya que el personal profesional existe , las dependencias y un cierto presupuesto también. Los ajustes deberían ser minimos. Lo que falta es una ley que regule el funcionmiento de la Auditoria Interna de Gobierno, que establezca sus responsabilidades y atribuciones.


El acceso a los informes de Auditoría Gubernamental

El resultado del trabajo de la Auditoría Interna de Gobierno está destinado a la administración, con su autorización se puede permitir el acceso a terceros, según la ley disponga. En determinados casos puede declararse una moratoria y luego desclasificarse. La ley debe regular estas situaciones. Lo mismo con la confidencialidad de la información que regula la labor de un auditor. La coordinación y colaboración con la Contraloria debe estar regulada también en la Ley

La dependencia técnica y del personal que cumple labores en las actividades de Control.

Hoy dicha dependencia técnica esta asignada a un ente de Control Externo como es la Contraloría. Este hecho produce una colisión de facultades y responsabilidades generando un contrasentido en la independencia de la propia Contraloría y en la responsabilidad de la Administración activa. Este punto es tratado largamente en http://cartaconductora.blogspot.com/2008/04/otra-falla-grave-en-la-loc-de-la.html

Una ley debe corregir y depurar esta situación.

La Auditoría interna de Gobierno dependiendo del Ministerio de Hacienda


El Consejo de Auditoría Interna de Gobierno no debe depender del Ministerio de Hacienda, como lo es actualmente. Dicho Ministerio es un punto relevante de control interno. Jamas la Auditoría Interna puede depender de la Gerencia de Finanzas, por contraposición de intereses simplemente. Es más, no es posible que de una misma autoridad dependa el control, presupuestario y la auditoría del control interno gubernamental.

En su momento fundacional el Consejo dependió directamente del Presidente de la República, su aparato administrativo estaba en las dependencias de la Segpres. En su momento se criticó mucho la cercanía del Consejo con el Presidente. Se decía que era peligroso que estuviera tan cerca del Presidente, obligatoriamente se enteraría de los problemas, relevantes por cierto. ¿ Y que es preferible ? ¿estar distante y ser el último en enterarse de una dificultad que puede compromete el prestigio de su administración y posteriormente marcar la memoria de su gobierno y tener la excusa de no estar enterado? o ¿ estar cerca y abordar de inmediato y con la fuerza del Presidente la resolución de los problemas? A la larga, son los Presidentes los que ganan o pierden las batallas contra la corrupción. Ciertamente se debe ponderar una adecuada posición que garantice un control interno efectivo que asegure la probidad y la transparencia en la gestión pública.

Duplicidad de funciones con la Contraloría

La argumentación de duplicidad de funciones que se produciría entre la Contraloria y el Consejo de Auditoria Interna, no son tales . Control Externo e Interno coexisten virtuosamente Seuede constatar en el mundo de las empresas y del sector público, en paises desarrollados como Inglaterra , EE.UU, Japon , Alemania, etc. etc. Tienen objetivos distintos y dan confianza a distintos destinatarios. Sin embargo, son esencialmente complementarios . Coinciden en el resguardo del patrimonio de los accionistas o ciudadanos según le caso.

Una ley debe disponer la ubicación definitiva del Consejo de Auditoría Interna de Gobierno en la estructura permanente del Estado. El actual proyecto requiere de importante indicaciones que restituyan la naturaleza propia de una Auditoría Interna de Gobierno.

En septiembre de 2007 el Presidente del Senado Don Eduardo Frei solicitó tramitar definitivamente dicho proyecto.http://www.senado.cl/prontus_senado/antialone.html?page=http://www.senado.cl/prontus_senado/site/artic/20061027/pags/20061027143954.html

Ver también

http://www.senado.cl/prontus_senado/site/extra/sesiones/pags/pags/resu/21070905220830.html

Posteriormente, en marzo pasado el Senador Hernán Larraín solicita urgencia, ver:

http://www.senado.cl/prontus_senado/antialone.html?page=http://www.senado.cl/prontus_senado/site/artic/20080317/pags/20080317104829.html

Los lamentables hechos que hoy se debaten en el Congreso , a propósito de lo ocurrido en Educación, constituye una contundente y dramática prueba que se debe legislar a la brevedad tanto en materia de Auditoria Interna Gubernamental, como en reformar la actual Contraloria transformandola en una poderosa Auditoría General de la Nación. De otro modo, seguiremos lamentandonos frente a sucesivos hechos que dañan la probidad, la trasnparencia de la gestión pública y el erario nacional que pertenece a todos lo chilenos.





domingo, 6 de abril de 2008

¿ La Contraloria como responsable Técnico del personal a cargo del Control Interno del Ejecutivo y además Auditor Externo del mismo Ejecutivo?

El artículo 18 de la Ley Nº 10.336, Orgánica de la Contraloría General de la República ( ver http://www.bcn.cl/leyes/pdf/actualizado/18995.pdf )dispone que los contralores, inspectores, auditores o empleados con otras denominaciones que tengan a su cargo labores de Control Interno queden sujetos a la dependencia técnica de la Contraloría General.

Esta facultad le produce un grave y gran contrasentido a la independencia de la Contraloría.
Está demostrado que a la larga las irregularidades administrativas o fraudes se producen, principalmente, por debilidades o fallas de aplicación o de diseño en las funcionalidades de los sistemas de Control Interno, labores que normalmente llevan cabo los funcionarios responsables del área.

Se recomienda a los lectores Ver Doctrina COSO sobre control interno http://212.9.83.4/auditoria/home.nsf/COSO_1
Una versión mas detallada puede encontrarla en http://www.asofis.org.mx/mejores_practicas/COSO.pdf

Tanto la doctrina COSO I como la Ley Sarbanes - Oxley (USA) COSO II, que efectivamente han surgido para fortalecer el Control Interno en el sector privado, especialmente en las grandes corporaciones, a propósito de los grandes fraudes financieros de los 70' y recientemente el 2002 con el caso Enron, en que justamente la colusión entre Auditores Externos y Directivos de la empresa , fueron capaces de vulnerar el control interno y producir un fraude de proporciones que terminaron con la Empresa de Auditores mas grande del mundo y con Enron la 7º del ranking norteamericanos. Hoy COSO I Y II constituyen la guia universal para el Control Interno

El sector público , al menos en los países desarrollados, se ha asimilado a esta doctrina.

El diseño, desarrollo, implementación y aplicación del Control Interno en la organización es un asunto del Administrador. El debe responder por el cumplimiento integral de los objetivos que ha asumido frente a los accionistas o los ciudadanos, según el caso. Que el personal relacionado con las labores de control interno dependa técnicamente de un ente externo, supone una cierta incapacidad técnica de la administración para realizar dicha labor por sus propios medios.

¿Se supone que el Poder Ejecutivo es incapaz de disponer de equipos técnicos competentes, al punto que acepta que se rompa la integridad de su responsabilidad sobre el control de su administración dejando, en el fondo, que la conducción técnica del quehacer de las unidades de control interno sean guiadas en un organismo externo que curiosamente es el mismo encargado de controlar al Ejecutivo externamente y con independencia del Presidente y sus Ministros?


La figura de tutor técnico del personal de control interno del Ejecutivo y Municipios, de plano, releva de la responsabilidad del administrador que le cabe en cuanto a controlar integramente su administración. Al menos, diluye dicha responsabilidad, confunde, entorpece. Podría, incluso. permitir que el administrador invoque la existencia de un Tutor técnico Externo, al momento de dar cuenta por un acto fallido o una irregularidad y de este modo descargar la responsabilidad por fallas técnicas de control que han ocasionado el descontrol o desorden, como se llame. Si no se ha ocurrido hasta ahora, es simplemente porque no se ha reparado en este gigantesco contrasentido de la mencionada Ley.

A la fecha, nuestro ordenamiento legal no se ha hecho cargo del Control Interno. En consecuencia, los profesionales auditores debemos recurrir a las normas internacionales y la doctrina que universalmente se usa como referencia para llevar cabo las tareas de Control Interno, tanto a nivel privado como público. Las responsabilidades de la Administración en cuanto al ejercicio del Control Interno de la Organización y de los profesionales que en ella se desempeñan están claramente especificadas y actualizadas hoy en la Ley de Sarbanes- Oxley, promulgada en EE.UU luego del caso Enron, hoy dicha ley da forma a la versión II de la doctrina COSO. Se recomienda visitar:
http://www.aeca.es/comisiones/rsc/documentos_fundamentales_rsc/usa/sarbanes_oxley.pdf


Partiendo de la base que la figura de un tutor técnico externo del personal de control interno de una organización no está contemplado en la doctrina universal de Control Interno, ¿Cuál sería entonces la tarea de dicho tutor técnico?.

¿Proveer asistencia técnica al personal que opera el control interno ? Si así fuere, ¿ Donde están la guías técnicas de la Contraloría sobre como debe estructurarse el Control Interno Gubernamental, ¿ Donde están las actas con el registro de las reuniones llevadas cabo con el personal encargado de las actividades de C.I. en que se les indica como deben realizar su trabajo de una manera técnicamente adecuada? Donde están las Normas de C.I. dictadas al efecto.?..¿Donde está la asistencia técnica de la Contraloría en esta materia?. ¿ Donde esta la opinión respecto de como técnicamente se debería estructurar el control interno en el Ejecutivo
Desde luego que es evidente que quién lleve a cabo estas labores evidentemente está comprometido con la gestión de la organización y ciertamente no puede posteriormente aparecer independiente de ella. La verdad, que es que todo indica, que la Contraloría no ha ejercido dicha tuición técnica.

Los avances más significativos tanto en la organización como el desarrollo técnico del Control Interno del Ejecutivo se produjo entre los años 1994 y fines de 1999, con el surgimiento de la Auditoría Interna Gubernamental, una modernización de la administración Frei. Sin embargo dicha modernización ha quedado trunca al no tramitarse aun el proyecto de Ley que la incorpora en la estructura permanente del Estado. Sobre este tema se desarrollara un articulo exclusivo.

Si efectivamente nos guiamos por la doctrina universal sobre control interno COSO I y II, nos daremos cuenta que el Control Interno abarca todos los ámbitos de la organización, a saber : La alta dirección que es responsable de mantener un entorno de control, los funcionarios responsables de las tareas de supervisión, los funcionarios responsables de las actividades de control, los responsables de las comunicaciones y los responsables de gestionar los riesgos. En definitiva todos los miembros de una organización tiene responsabilidades en su control interno. Esta es la gran diferencia con el concepto de Control Interno del pasado, el que suponía que dicha función estaba reducida a un departamento o unidad, que era una cuestión de inspectores. Hoy va desde el Directorio hasta el más modesto funcionario de la organización.


En este sentido, y si se sigue el espíritu del mencionado articulo ( Art.18 de la LOC de la Contraloría ). El Presidente de la República que es el primer responsable del Control del Gobierno, cosa que la propia Constitución señala, podría entenderse, que en esta materia es técnicamente dependiente de la Contraloría, Ministros estarían también incluidos en esta dependencia. El no ser considerados como funcionarios los exime. En el mundo privado no es posible este eximiente.

Con todo, es evidente que la legislación chilena y particularmente la LOC de la Contraloría, no reconoce la doctrina moderna sobre control interno. El aspecto más importante de todos, y por lo demás desde siempre, es el que se refiere a que un ente de Control Externo no puede ser responsable del control interno, bajo ninguna modalidad, que más tarde le impidan auditarlo con objetividad y clara independencia.

Si la Contraloría no puede ni debe ejercer dicha tuición técnica, debe desprenderse de ella y el legislador debe permitir que el Ejecutivo sean plenamente responsables del Control Interno, tanto de su organización como de su conducción técnica. Para ello se ha desarrollado la Auditoría Interna, que es una herramienta moderna y clave en el apoyo a la gestión.

Sin embargo, llama la atención que la Contraloría, a través de su representante, de cierta manera, reivindica dicha facultad, erróneamente en nuestra opinión, en su planteamiento con motivo de la discusión de la Ley que crea al Consejo de Auditoría Interna de Gobierno
(ver boletín del Senado Nº 3937 – 06 del 11de octubre de 2005 http://sil.congreso.cl/docsil/info9049.doc ). Dice que la idea es buena, pero no acepta desprenderse de una facultad que tampoco puede ejercer. ¿ Que sentido tiene preservar una atribución que tiene efectos perversos para el rol de la Contraloría como Auditor Externo del Ejecutivo y Municipios ? El único argumento es que el rango legal del proyecto no permite reformular una Ley orgánica constitucional. Una argumentación meramente formal, no responde el fondo del asunto.

La verdad, es que todo indica que la Contraloría no ha ejercido dicha tuición técnica, pero algo pasa que tampoco se permite que en propiedad lo haga el Poder Ejecutivo. Debemos tener claro que un órgano de Control Externo genuinamente independiente no puede tener responsabilidades en la gestión de ningún asunto interno de la organización, la dependencia técnica vulnera este principio. La Toma de Razón cae en esta misma inhabilidad,pero ese es un tema para otra discusión.

Poner las cosas en su correcto sitio, no puede entenderse como una disminución debilitante de la Contraloría. Por el contrario, la descarga de tareas que a la larga perjudican la independencia de la propia Contraloría y al país que tiene una Contraloria a medias. Un poco auditora, un poco Contadora y poco independiente. Así no le sirve a Chile.

Los tratadistas del Derecho Administrativo y Control Público deben actualizar sus obras.

La Contraloría que se necesita, no solo es la que a juicio de sus funcionarios debiera ser, sino la que el país requiere.

Es urgente una reforma que se haga cargo de la situación descrita y otras que en siguientes artículos desarrollaremos como es el rol de Contador de la Nación y Auditor del Ejecutivo y Municipios, un contrasentido tanto o más grave que el descrito en este artículo.

martes, 1 de abril de 2008

¿Una Contraloría que actua como Contador del Ejecutivo y que al mismo tiempo lo Audita?

Concretamente, en la perspectiva de los ciudadanos, para que los pronunciamientos y actos de la Contraloría General de la República respondan a un genuino ejercicio de control externo y en consecuencia sus informes resulten confiables para la opinión pública, debe reunir dos requisitos básicos: a) independencia jerárquica respecto del Poder Ejecutivo y b) independencia funcional respecto de los entes sometidos a su control.

El Contralor posee independencia jerárquica. El Contralor no depende del Presidente de la República. Una vez designado pasa a ser autónomo y su permanencia en el cargo pasa a depender de los mecanismos establecidos en el ordenamiento legal vigente (hasta 8 años en el cargo o máximo 75 años de edad). Frente a su eventual remoción deben seguirse los procedimientos que afectan a los integrantes de los Tribunales Superiores de nuestro país. En consecuencia, el Contralor no puede ser removido por simple voluntad del Presidente de la República.

¿Dónde está el problema?
La Contraloría carece de independencia funcional. La Contraloría tiene roles y/ o funciones debilitantes de su condición de órgano superior de control externo, que la comprometen con la gestión del Poder Ejecutivo y/o de los municipios. Estas limitantes, en definitiva, la inhabilitan posteriormente para pronunciarse con independencia respecto de los actos de la administración ya que técnicamente aparece comprometida con ella.

A continuación me referiré sólo a un aspecto que constituye un nudo funcional urgente ha desatar:

"Llevar la Contabilidad de la Nación y ser el Auditor Externo del Ejecutivo y Municipios ". http://www.bcn.cl/leyes/pdf/actualizado/18995.pdf

No es necesario ser experto en administración para tener claro que el Auditor de la empresa no puede ser el responsable final de la contabilidad del negocio. ¿En qué se traduce esta situación? Paradojalmente este contrasentido se dá en el Estado Chileno, ya que la Ley le ordena a la Contraloría Auditar al Ejecutivo y Municipios y al mismo tiempo la instruye llevar la Contabilidad de los entes auditados.

¿Como contabiliza la Contraloría?
Esencialmente a partir del Presupuesto General de la Nación y de los informes de ejecución presupuestaria mensual que le remiten los servicios públicos.

Dichos informes, entre otro suponen la realización de conciliaciones bancarias, que no se acompañan al reporte, los servicos han sido instruidos en mantenerlas disponibles en las oficinas para eventualmente ser revisadas. Es decir, el Contralor en su calidad , ahora de Contador del Ejecutivo, según el caso, presume que la conciliación se hizo y que además esta bien hecha y que en consecuencia los saldos son confiables ¿para que se hace una conciliación bancaria?

En el caso de las subevnciones hemos escuchado al mismo Contralor, pero ahora como Auditor, que las conciliaciones están mal o simplemente que las cuentas bancarias no están conciliadas. Entonces ¿ sobre que base estuvo contabilizando el mismo Contralor pero en su calidad de Contador? ¿Contabilizo , por 4 años saldos no confiables, basados en cuentas no conciliadas? ¿ Por un lado el Contralor Contador contabiliza por años saldos que el mismo pero como Contralor Auditor los objeta ?. Pareciera que da lo mismo, porque aun existiendo conciliaciones bancarias objetadas en una de las partidas importantes del Presupuesto General de la Nación de todas formas se contabilizo año a año. ¿ Como se obtuvo confiabilidad de respectos de los saldos registrados? o la confiabilidad no es un asunto que importe al Contralor Contador?.

En una empresa gestionada correctamente, no habria sido posible que las conciliaciones se mantuviera por años defectuosas. Mas de un período jamas debio haber transcurrido. Los Auditores al detectar semejante situación se reportan con el Gerente cuando no con los dueños. El Contador debe dar explicaciones cuando resulta despedido ¿ Y aquí ?

Más aun, este equivoco doble rol, entre otras consecuencias, ha implicado que el Informe de Gestión Financiera del Estado, el informe financiero más importante del país NO sea AUDITADO.

¿Quién prepara dicho estado? La División de Contabilidad de la Contraloría. ¿Quién lo aprueba? El Contralor. Es decir, en este acto el Contralor asume el rol de Contador del Ejecutivo y de los Municipios (entre otros). No hay nadie más comprometido con el negocio que el contador que registra y consolida las operaciones. Se podrán dar muchas explicaciones técnicas - que es presupuestaria y no patrimonial, que es una labor accesoria , que sólo consolida, etc. etc., pero lo concreto es que la ley
dice que la Contraloría debe llevar la Contabilidad (Art.1, Ley 10336). Es decir, la ley ordena que lleve la Contabilidad de la Nación.

Se trata de una tarea que no es posible hacerse cargo a medias o por encima. Lo concreto es que esta función jamas debió asignarse a quien debia al mismo tiempo auditar al sector público. Es un error grave, no de los funcionarios de la Contraloría, sino del legislador. Cabe recordar que alguna vez estuvo en Hacienda, que, por lo menos respecto del Ejecutivo, es donde debe estar.

Con todo, la División de Auditoria de la Contraloría no se pronuncia sobre el mencionado Informe de gestión Financiera del Estado. Nadie, con independencia del responsable final (el Contralor) de la preparación de dicho informe se pronuncia sobre si dicho informe representa razonablemente o no la situación financiera del Estado. Lo aprueba el Contralor, es decir el mismo responsable final de su preparación. Se le entrega al Presidente de la Republica en reunión solemne y se le envía al Congreso. Y nunca más se supo. Esto no se compadece con el nivel de discusión pública a la hora de aprobar el presupuesto general de la Nación.

En otras latitudes, la Contabilidad la prepara un organismo independiente equivalente a una Dirección Nacional de Contabilidad, cuando no una División dependiente del propio Ministerio de Hacienda o su equivalente y luego, una comisión del parlamento, dentro de un plazo, se pronuncia sobre dicho estado, sin perjuicio de otros múltiples mecanismos alternativos de sanción final.


Lo que está claro es que el Contador no debe auditar los estados finacieros que el mismo prepara.

En Chile, el reporte final en que se da cuenta de la ejecución del Presupuesto General de la Nación, nadie lo visa, nadie se pronuncia. Salvo, el propio Contralor que es el mismo que lo prepara, nos referimos a la ausencia de genuina auditoría independiente del Informe de Gestión Financiera del Estado. Hoy con el actual diseño de la Contraloría es imposible.

Llevar la Contabilidad de la Nación, no sólo distrae a la Contraloría sino que además la debilita, la compromete y finalmente la inhabilita al momento de tener que auditar al Sector Público. En el caso chileno, lo que se debería auditar son los estados de la contabilidad presupuestaria, ya que el Estado Chileno carece de una contabilidad patrimonial. ¿ Donde están contabilizados los bienes nacionales?

Debemos avanzar hacia una Dirección General de Contabilidad Pública o similar, cuya autoridad superior corresponda al rango equivalente al del Director del Servicio Electoral o el Fiscal Económico o Consejo de Defensa del Estado, tal como en otros países. Esta Dirección debería tener la responsabilidad de llevar la Contabilidad de la Nación (Poderes del Estado, sector municipal, etc.). En este sentido la experiencia colombiana y otros de nuestra misma región, son un muy buen ejemplo. Esta Dirección se puede constituir con el mismo personal que conforma la actual División de Contabilidad de la Contraloría. Liberada de esta función contable, la Contraloría podría pasar a constituirse en un poderoso organismo Auditor Externo que audite efectivamente las finanzas públicas. Es un cambio impostergable, para el cual se requiere más voluntad política que recursos económicos.

Lo anterior no pretende imputarle resposabilidades a la Contraloria, ni descalificar a sus profesionales, ni menos justificar al Ejecutivo, sólo pretende demostrar que no es posible que la Contraloría frente al Ejecutivo y Municipios actue como Contador y Auditor al mismo tiempo.
Un país como el nuestro, que supone esta al borde del desarrollo no puede permitirse esta anomalia.
Pero no es todo,


Buscando soluciones ,¿Fallas de Control? . Hablemos de Control Interno : Doctrina COSO

En estos días asistimos a una nueva polémica producto de un nuevo incidente en la administración pública, ocurrido, ahora, en el ámbito de los procedimientos para el control y registros contables relacionados con la subvenciones escolares, cuya administración en la asignación y control de los recursos es de responsabilidad de la cartera de educación .

Normalmente, estos hechos movilizan a los partidos políticos a emplearse en agotadoras jornadas recriminatorias respecto de las responsabilidades políticas involucradas. Lo anterior, propio de la naturaleza del Control Político que le corresponde al Parlamento.
Las comisiones investigadoras se centran más en los aspectos procesales y de responsabilidades que investigar el origen y/o naturaleza de la fallas que originan los problemas y consiguientemente generar recomendaciones para superarlas. Los medios de comunicación también centran su interés más en las responsabilidades políticas que en el origen y/o posibles soluciones, excepto honrosas excepciones.

Es cierto que durante los últimos 14 años se ha progresado en el perfeccionamiento de la legislación , especialmente a partir de la Comisión de Ética Pública impulsada por la administración Frei Ruiz -Tagle en 1994 ( Contexto caso Dávila) y dos agendas más , una surgida en la administración del Presidente Lagos ( contexto MOP GATE - CORFO- Inverlink ) y recientemente la agenda de la Presidenta Bachelet ( contexto caso Chiledeportes).

Cabe preguntarse entonces ¿ Tres agendas y los problemas parecen aumentar y no disminuir?. De hecho, hoy Chile ocupa una de las posiciones más bajas en su trayectoria dentro del Índice de Transparence International. Es cierto que continuamos a la cabeza de América Latina, pero llevamos una senda descendente que podria llevarnos a perder dicho sitial, lugar que por el espacio de caso dos decadas se nos ha reconocido. Se trata más que de un mero ranking , es la confiabilidad del país la que va decayendo y eso es produce daño a nuestros propósitos de desarrollo.

Si se examinan las legislaciones que han surgido producto de las mencionadas agendas, estas han apuntado a los aspectos de entorno y contexto de la probidad y la transparencia pública ( Ley de Probidad, financiamiento de los partidos políticos, Servicio Civil, Declaración de Intereses, etc. ,etc.). Lo que no se ha abordado es el nudo duro del Sistema Nacional de Control ,especialmente , el Control Externo e Interno sobre las actividades del poder Ejecutivo y sector Municipal. Particularmente , no se ha abordado de lleno la reforma de la Contraloría General de la República y la instalación definitiva de la Auditoría Interna de Gobierno y su correspondiente Sistema de Control Interno Gubernamental.
Es de común afirmación, dicho por uno u otro sector, que los problemas obedecen mayoritariamente a fallas de Control, sin perjuicio de las conductas personales reprochables.

Sin tener mayor pretensión que contribuir a una discusión que ayude a la superación de añejas falencias de nuestra administración pública, abordaremos, en este articulo, la doctrina vigente en el mundo sobre Control Interno. Se trata de un resumen ,en ningún caso constituye un detalle exhaustivo de dicha doctrina. Aun así, debo advertir que es algo lato. Sin embargo, si alguien no experto, lo revisa a luz de los hechos, podría darse cuenta donde están los problemas , que hacemos mal o que no estamos haciendo.

Sistema de Control Interno (SCI) : La Doctrina COSO

La doctrina vigente, a nivel mundial, en materia de Control Interno, se basa en un informe elaborado en los Estados Unidos de Norteamerica, durante los años 80', por el Committee of Sponsoring Organizations of the Treadway Commission, conocido como la doctrina COSO. Dicha comisión impulsada por la SEC, respondió a una avalancha de fracasos financieros, quiebras fraudulentas especialmente de instituciones financieras e inmobiliarias, además de problemas en el ámbito de la administración pública - Caso Watergate- todo ocasionado entre los años 70' y los 80'. Estos hechos impulsaron a la SEC a promover la Constitución de la Comisión COSO, con el objeto que recomendara, especialmente en el ámbito de los Sistemas de Control Interno, los cambios necesarios en la legislación norteamericana que ayudaran a impedir semejantes desaguisados.

Sin embargo, con el correr del años , 2001 para ser más exactos, se produce el Caso Enron, 7ª en el ranking norteamericano. Sus directivos produjeron una quiebra fraudulenta planificada con la ayuda de la firma de Auditores más prestigiosa del mundo, Arthur Andersen, posteriomente desaparecida. Este hecho,ocurrido más de 15 años después de COSO , obligó a la SEC a impulsar una nueva reforma conocida como la Ley Sarbanes-Oxley , la que complementa y refuerza aun más los SCI de las empresas. Las empresas chilenas que han colocado ADR's en los EE-UU está afectas a estas normas.
La doctrina COSO, actualizada a través de la Ley Sarbanes -Oxley, ha dado lugar a lo que se denomina COSO II orientada principalmente a los gobiernos corporativos. Ha sido adoptada por International Institute Auditors IIA, ( 70.000 miembros)organismo que agrupa a nivel mundial a los profesionales que ejerce la Auditoría Interna, lo que se expresa a través de las Normas Internacionales de Auditoría Interna, de este modo se constituyen en guias para el desempeño de la profesión tanto a nivel público como privado. Se trata de una doctrina de discusión a nivel universal que se aplica tanto a empresas y organismos del sector público como privado, organismos reguladores, asociaciones de profesionales y entidades de educación superior que realizan investigaciones sobre la materia.

De que se trata entonces el Control Interno de acuerdo a la doctrina COSO


i) Control Interno. Definición COSO

Es un proceso efectuado por el Consejo de Administración, la Dirección y todo el personal de una entidad, diseñado con el objeto de proporcionar el mayor grado de seguridad en cuanto a, la consecución de los objetivos dentro de las siguientes categorías:
+ Eficacia y Eficiencia de las operaciones
+ Confiabilidad de la Información
+ Cumplimiento de las leyes y normas aplicables

ii) Alcances del Control Interno:
1.- Toda la Empresa
2.- Todas las actividades
3.- Todos los Procesos
4.- Toda la Información necesaria para administrarse y tomar las decisiones correctas para ser Eficaces, Eficientes y dar cumplimiento a las Leyes, Normas y Estándares

iii) Componentes del Control Interno (COSO) :
1.- El entorno de control: RRHH, ambiente, ética...
2.- La Evaluación de los riesgos: todo lo que pueda
impedir cumplir con las metas, los clientes y las leyes
3.- Las Actividades de Control: de Gestión,
automáticos, selectivos, auditoría...
4.- La Información y las comunicaciones:
Atributos de la Información...
Coordinación entre unidades de trabajo...
5.- La supervisión: que realizan los Jefes,
Auditoría Interna y la forma de corregir anomalías.

Síntesis de los aspectos esenciales de cada uno de los componentes del SCI




1.- Entorno de Control


El Recurso Humano, el ambiente, los códigos y el clima organizacional:
a.- Integridad y Valores Éticos
b.- Competencia profesional
c.- Consejo de Administración o Comité de Auditoría
d.- Filosofía de Dirección o estilo de Gestión
e.- Estructura Organizacional
f.- Asignación de autoridad y responsabilidad
g.- Políticas y prácticas de Recursos Humanos

2.- Evaluación de los Riesgos

Riesgo de Auditoría
•El riesgo de auditoría se refiere a la posibilidad de que los auditores no logren, inadvertidamente, modificar apropiadamente su opinión cuando los estados financieros, por ejemplo, están materialmente errados. (desviación sustancial de los PCGA ).

Riesgo de Ocurrencia ( inherente, de control y de detección)

a.1) Riesgo Inherente :Es la posibilidad de un error material en una afirmación antes de evaluar el control interno. Los factores que afectan este riesgo se relacionan con la naturaleza de la institución y de la actividad que la caracteriza.

a.2) Riesgo de Control :Corresponde a una falla del sistema de control interno institucional que no haya evitado o detectado un error material en forma oportuna. Este error se basa completamente en la efectividad del control interno del cliente.

a.3) Riesgo de Detección :Es la posibilidad de que los procedimientos de los auditores conduzcan a concluir que no existe un error material en una cuenta o afirmación , cuando de hecho ese error existe. . El alcance de las pruebas, su naturaleza, oportunidad y extensión, determina el nivel de riesgo de detección

3.- Actividades de Control


Las actividades de control consisten en las políticas y procedimientos que tienden a asegurar que se cumplan las orientaciones de la dirección. También implica aplicar las prevenciones que permitan afrontar los riesgos que impidan el cumplimiento de los objetivos de la organización. Las actividades de control se realizan en todas las labores y en todos los niveles y funciones de la organización. A continuación se tipifican las siguientes categorías:
a.- Tipo de Actividades de Control
1.-Análisis efectuado por la dirección
Resultados vs. Presupuestos, Control integrado de Gestión, análisis y seguimiento de nuevas inversiones y puesta en marcha de nuevos proyectos.
2.- Gestión directa de funciones por actividad
Resultados, tendencias y estadísticas, cumplimiento legal, control de la gestión del área de responsabilidad, verifica consistencia y coherencia de la información.
3.- Proceso de la información
Comprobación de exactitud, integridad, de transacciones, conciliación de coherencia y consistencia, de respaldo y prevención de pérdidas de la información, etc.
4.- Controles físicos
Control de acceso, inventario físico, control de ingresos y salidas, registros, etc.
5.- Segregación de funciones
Separación de responsabilidades entre quienes aprueban y ejecutan, autorizan y registran, etc..

b.- Integración entre las actividades de control y la evaluación de riesgos
c.- Establecer Controles sobre Sistemas de Información

4.- Información y Comunicaciones


En la actualidad, queda claramente de manifiesto que los sistemas de información son la plataforma básica para ejercer las responsabilidades de Dirección, Planificación y Control de las operaciones, en cualquier entidad.
Por otra parte, establecer una comunicación eficaz en el mas amplio sentido, implica generar las condiciones para la circulación multidireccional de información que contribuya a la coordinación de las operaciones.
Es necesario que los empleados (funcionarios) comprendan el rol que deben desempeñar dentro del Sistema de Control Interno, así como, la relación que existe entre las actividades propias y la del resto de las personas que se desempeñan en su área o en otras áreas de la entidad.
Del mismo modo, es importante mantener una comunicación eficaz con terceros externos, tales como los clientes, proveedores, organismos estatales (SVS, Superintendencias, SII, etc.) de regulación y fiscalización, Bancos, Accionistas, Inversionistas, etc.

5.- Supervisión


Resulta necesario realizar una supervisión de los sistemas de Control Interno, evaluando la calidad de su comportamiento.
Dicha evaluación consta de actividad de supervisión contínua (controles permanentes), de evaluaciones periódicas (auditoría o revisiones) o una combinación de ambas.
Los mecanismos de control permanente se inscriben en el marco de las actividades corrientes y comprende a aquellos controles regulares efectuados por la dirección, así como determinadas tareas que realiza el personal en el cumplimiento de sus funciones.

El alcance y la frecuencia de las revisiones o auditorías se determinarán en base a la evaluación de riesgos y de la eficacia de estos mismos procedimientos de supervisión.
Las deficiencias en el sistema de control interno, en su caso, deberían ser informadas a la gerencia del área y los asuntos más importantes, comunicados al primer nivel directivo y al consejo de administración


Actividades de Control permanente y de supervisión
Además de los controles incorporados en los procedimientos, comprende actividades corrientes de gestión, supervisión, comparaciones, conciliaciones, etc., como por ejemplo:
•a través del cumplimiento de las acciones de gestión
•al realizar conciliaciones de diversos informes
•identificación rápida de errores importantes,
•divergencias importantes al corroborar datos agrupados,
•información financiera completa y oportuna,
•reclamos por facturación errónea,
•supervisión de tareas administrativas de registro
•segregación de funciones y verificaciones cruzadas (recíprocas),
•tomas de inventario físico (existencias / activo fijo)
•reuniones internas (cualquiera) que permitan cruzar información
•evaluación del plan de organización y de los procedimientos.

Lo anterior, tal como se advirtió, es sólo un detalle a nivel de titulares de los componentes de un SCI, pero su lectura puede ayudar formarse una idea más clara de los alcances del Control Interno ya sea en el ámbito público como privado.

Una adecuada comprensión de los elementos señalados ayudará, sin duda, a una identificación de las fallas que nos afectan, tanto a nivel del Poder Ejecutivo, Municipios y Contraloría General de la República. No será posible superar la actual situación sin que necesariamente se produzcan los ajustes en cada una de las mencionadas partes